Med lov skal data deles (og landet bygges?)

Et utvalg la før sommeren frem et forslag om viderebruk av offentlige data. Det går i realiteten ut på hvordan Norge skal innføre EUs Åpne data-direktivet fra 2019 i norsk lov.

Lovforslagets begrensinger

Lovforslaget omfatter kun offentlig sektor og bare åpne (dvs. offentlig tilgjengelige) data. Den baserer seg kun på hvordan dagens digitale løsninger er utviklet, og ikke at private aktørers fagsystemer vil spille en langt større rolle i digitaliseringen av offentlige tjenester fremover. Det diskuterer heller ikke hvordan datadeling vil endre arbeids- og oppgavefordelingen mellom offentlig sektor og næringslivet.

Steinar Skagemo i Brønnøysundregistrene (BR) beskrev allerede i 2020 denne problemstillingen da rapporten om “Datadeling i næringslivet”, ble lagt frem. Hans poeng er at datadeling bare kan ha samfunnsmessig verdi når den brukes på tvers av offentlig og privat sektor. Det utfordrer forvaltningens rolle som driver for næringslivsutvikling.

Det fremlagte lovforslaget innebærer imidlertid flere problemstillinger:

Arild Haraldsen

Cand. polit. (statsvitenskap). Mangeårig konsulent innen strategi, digitalisering og organisasjonsutvikling. Tidligere administrerende direktør Norstella, nå selvstendig næringsdrivende (Stratit).

Tilgang til offentlige data skal være ikke-diskriminerende. Det betyr at de store tech-selskapene skal ha lik adgang til å utnytte slike data som f.eks. mindre norske bedrifter. Det kan gi en konkurransevridning i markedet.Professor Morten Goodwin har pekt på at kombinasjonen av fri tilgang til offentlige data med kunstig intelligens, kan true Norges sikkerhet.

La oss se på tre sentrale spørsmål:

Hvor lett er det å få tak i offentlige data?Hvordan skal dette komme norsk næringsliv til gode? Hvilken rolle skal forvaltningen spille?

Bærekraftsdata som konkurransefortrinn?

Stortinget har vedtatt at innrapportering av bærekraftsmål, såkalte ESG-data, skal likestilles med finansiell rapportering. Bærekraftsdata omfatter ikke bare data om klima og miljø, men også sosiale og forretningsetiske forhold. Denne innrapporteringen skal skje fra og med 2025, og gjelder ikke bare den enkelte bedrift, men hele den verdikjeden bedriften er en del av. Det er altså ingen liten oppgave som bedriftene får og som skal løses på kort tid. Informasjonen skal være åpent tilgjengelig både i den enkelte bedrift og samlet hos BR.

Dette gjelder i første omgang store og børsnoterte selskaper, ikke SMB-bedriftene.

Utfordringen er at disse dataene er vanskelig tilgjengelig i dag selv om de er åpne, fordi de er spredd i over 900 oppgaveplikter, fordelt på en rekke statlige instanser. Næringslivet har deler av informasjonen selv, men så lenge innrapporteringen ikke er samordnet i et eget register, må informasjonen leveres og etterspørres flere ganger.

Et lovforslag om fri tilgang til offentlige data, løser ikke dette problemet.

Atea har foreslått at det etableres et standardisert svarskjema tilgjengelig på en felles, digital plattform, f.eks. Altinn, for å forenkle rapporteringen og gjøre informasjonen mer tilgjengelig og sammenlignbar. I tillegg bør det opprettes en database der svar fra leverandørene kan samles slik at dataene enklere kan evalueres. Forslaget er til forveksling lik det som ble foreslått i den nasjonale digitaliseringsstrategien Digital21 allerede i 2018.

For å få det til, kreves samarbeid på tvers av offentlige sektorer og på tvers av relevante fagområder. Mange etater ser ikke det å levere bærekraftsdata til privat sektor som sitt samfunnsoppdrag.

Dette stiller et grunnleggende spørsmål: Samler forvaltningen inn data kun for å løse sine egne lovpålagte oppgaver? Eller også for at disse dataene skal kunne løse store samfunnsmessige utfordringer? Samles geodata inn for at Kartverket skal lage kart, eller også for å dekke  samfunnets behov for sikkerhet og beredskap?

Det samme er det med bærekraftsdata; de samles ikke kun inn for å løse den enkelte etats egne behov, men også for å bidra til å løse samfunnets behov. Loven om datadeling utfordrer derfor offentlig sektor til å se kritisk på sitt eget samfunnsoppdrag og hvordan deres data kan bidra til å løse samfunnsoppgaver utover eget behov.

Den næringspolitiske drivkraften bak innhenting og bruk av bærekraftsdata, er både å redusere klimagassutslippene, men også å utvikle nye tjenester og produkter i en sirkulær ressursøkonomi. Det betyr at de ressursene en bruker i produksjonen, skal forbli i økonomien lengst mulig. Dette kan bare skje gjennom samarbeid mellom privat og offentlig sektor i en felles samfunnsgagnlig eller næringspolitisk interesse.

Men hvor lett vil det være å etablere slike samarbeidende økosystemer når tilgangen til offentlige data skal være ikke-diskriminerende – fritt frem for alle?

EUs strategi for datadeling vs norsk økosystemtankegang

Utvalget sier at siden offentlige data allerede er betalt for av fellesskapet, så bør de så langt som mulig komme fellesskapet til gode - «gratis».

Bruken er «gratis» bare når marginalkostnaden går mot null, altså at det er flest mulige brukere. Norsk næringsliv er sammensatt, fra de store selskapene til SMB-bedriftene og oppstartsselskaper. Verdiskapingen ved datadeling er størst når brukeren har færrest mulig økonomiske begrensninger. Målet må derfor være en datadeling hvor små bedrifter kan få like stor verdi som store selskaper.

Men da må det være en næringspolitisk tanke bak datadelingen. Det har liten verdi å bruke datadeling kun for å fjerne køproblemer eller negative effekter av gjeldende bruk. En må ha et helhetssyn for forvaltningens og næringslivets samlede interesse. 

Dette reiser flere problemstillinger:

Det er ikke «gratis» å produsere, forvalte og distribuere offentlige data eller øke dataenes kvalitet slik at de har reell nytte for næringslivet og andre. Dette må finansieres. Siden utvikling og forvaltning av offentlige data vil øke eksponentielt i årene fremover, er det utenkelig å finansiere det over statsbudsjettet. Da må en tenke alternativt.

EUs strategi er å betrakte offentlige data som sekundærdata, dvs. å bruke primærdata til et annet formål enn det er samlet inn for. Det skal altså være fritt frem for private aktører å bruke disse dataene til nye formål. Men dette er også offentlig sektors egen oppgave! De har også oppgaven å bruke primærdata som sekundærdata, altså til å løse store samfunnsoppgaver i samarbeid med andre etater og private aktører.

For å ha en mer målrettet strategi med datadelingen, må derfor offentlig sektor utvikle en forretningsmodell for et slikt samarbeid. Utgangspunktet kan være å videreføre det økosystemet som er utviklet i form av Digitalt Samarbeid Offentlig Privat. Dette er basert på gjensidige avtaler med gjensidige forpliktelser mellom aktørene.

Bare på den måten kan datadeling bidra til innovasjon og verdiskaping for norsk næringsliv. Alternativet er at data ender opp hos globale aktører som legger andre rammer for videre bruk enn dem vi selv ville valgt.

Da må offentlig sektors rolle endres. Perspektivet må flyttes fra forvaltningens til næringslivets behov, fra å være tjenesteutvikler for seg selv til å bli problemløser for næringslivet.

Digitaliseringsministerens utfordring

Utredningen har et (snevert) juridisk mandat: Hvordan skal EUs Åpne Data-direktiv implementeres i norsk lov?

Det gir ikke rom for å diskutere mer praktiske og strategiske sider ved lovgivningen: Hvordan skal data hentes frem? Hvilken betydning vil det få for næringslivets konkurranseevne? Hvordan endrer det forvaltningens rolle i forhold til privat sektor?

Eksemplet med bærekraftsdata viser at datadeling ikke kan være frikoblet fra en fremoverlent og fremtidsrettet næringspolitikk. Da undergraves selve formålet med datadelingen.

Det finnes ingen opplagte svar på disse utfordringene. Men så lenge problemstillingene er uforløst, dvs. ikke er brakt opp i dagen for bred offentlig og politisk debatt, finner vi heller ikke løsningene.

Arendalsuka bør bli det første stedet for en slik debatt.