Hvordan kan digitalisering løse komplekse samfunnsutfordringer?

Statsminister Støre vil ha mer digital samhandling for å løse de store samfunnsutfordringene. Men er dette mulig? Vil ikke dette bryte med grunnleggende normer for hvordan forvaltningen er organisert og styrt, har mange spurt meg.

Sektorprinsippet som styringsform

Den enkelte statsråd er ansvarlig overfor Stortinget om saker som vedrører hens departement. Det har ført til begrepene «ministerstyre», «sektorprinsippet» og «silo-organisering».

Men dette er ikke en påkrevet konstitusjonell styringsform. Det er en hensiktsmessig organisering for å fordele kompetanse og arbeidsoppgaver. Som vi vet, departementer kan endre innhold og arbeidsoppgaver når nye regjeringer blir innsatt, eller det kan oppstå nye departementer.

Det er derfor en misforståelse at «sektorprinsippet» står i veien for at regjeringen kan opptre kollegialt (altså samarbeidende) i løsningen av store samfunnsutfordringer. Men allikevel brukes både «sektorprinsippet» og «etatsstyring» som argument mot samarbeid og samordning.

Denne feiloppfatningen har ført til at etatsstyring er den rette styringsmodell. Men dette er et normativt prinsipp, og ikke som en følge av vår styringsform.

Etatsstyring

Da EDB for alvor kom på agendaen i 70-årene, ble det slått fast at bruk av EDB skulle være opp til etatene og underlegges etatsstyring. Elgsaas-utvalget fra 1976 gikk så langt som å si at dette ville øke motivasjonen for å ta i bruk det nye verktøyet, og kunne gi inspirasjon til andre.

Men ikke alt skulle gjøres i etatene. Unntaket var det de kalte «felles begreps- og systemstruktur og felles løsninger». Hvordan dette skulle «samordnes» var uklart. I 1978 ble samordningen foreslått lagt til FAD under Brattelis regjering; men Willoch-regjeringen slo i 1982 fast at det ikke skulle være noe eget departement som skulle ha en overordnet rolle eller innflytelse over andre departementers oppgaver.

I en Stortingsmelding frå 2009, »Forvaltning for fellesskapet», slås det på side 9 fast at «sektormål skal ikkje stå i vegen for gode løysingar på tvers», mens det samtidig på side 27 slås fast at «det er eit innarbeidd styringsprinsipp i offentleg sektor at kvar einskild sektor og verksemd i størst mogleg grad sjølv skal bestemme over kva verkemiddel dei vil gjere bruk av. Dette gjeld òg for verksemdas investeringar i og bruk av IKT.”

Det har derfor aldri blitt noen endelig avklaring om hvordan styringen av digitaliseringen i forvaltningen skal skje.

Målstyring

I 80-årene fikk vi en rekke reformer i forvaltningen. Delprivatisering og konkurranseutsetting av Televerket og Posten er eksempler på det. Som direkte resultat av disse reformene fikk forvaltningen nye styringsprinsipper i form av New Public Management (NPM).

NPM består av to søyler. Den første er knyttet til ønsket om en liberalistisk markedsorientering av offentlige virksomheter. Den andre søylen er knyttet til organisasjon og ledelse. Her finner vi spesielt målstyring og strategisk ledelse.

Tanken var at offentlig sektor burde styres mer etter de markedsprinsipper private bedrifter la til grunn; etatene skulle effektiviseres. Men da måtte etatslederne få større handlefrihet. Mer trykk ble nå lagt på interne effektiviseringsprosesser, mens samarbeid over etatsgrensene ikke ble vektlagt.

Men det var ikke bare hos departementene en fant denne holdningen. Dette gjenspeilte seg også i politikernes prioriteringer. Statssekretærutvalgets utredning fra 1996, «Den norske it-veien bit for bit», sa riktignok at IKT vil ha en sterk samfunnsomdannende effekt. Men dette er ikke fulgt opp av senere regjeringer og utredninger. Spørsmålet om å bruke digitaliseringen til å omdanne samfunnet eller møte nye komplekse utfordringer, ble rett og slett borte og kan ikke finnes igjen i de ulike tildelingsbrev eller IKT-planer.

Fra forvaltningspolitikk til politikkforvaltning

Samtidig har det skjedd en endring i departementenes rolle og kompetanse. De er i større grad blitt sekretariater for politisk ledelse fremfor selvstendige, faglige organer.

Det har ført til svekket kompetanse om digitaliseringens betydning for fornyelse av forvaltningen, og hvordan forvaltningen kan tilpasse seg endringer i omgivelsene. Departementene kan verken bidra faglig i styringen av store IKT-prosjekter, til forståelse av «kunders» behov, eller gi faglige råd om hva som skal til for å oppnå innovasjon og fornyelse.

Det paradoksale er derfor at mens styringsstrukturen er blitt forsterket gjennom NPM, er det faglige grunnlaget for en slik styring blitt svekket.

Hva er forvaltningspolitikk?

Forvaltningspolitikk er å organisere offentlig sektor på en måte som gjør det mulig å foreta endringer i samfunnsmessige behov, uten at hensynet til helhet eller demokratiske og forvaltningsmessige verdier, går tapt.

Men da må etatene ha dynamisk effektivitet, sa Tormod Hermansen i 1987. Etatene må ha en kontinuerlig evne til å tilpasse seg de endringer som finner sted i sektorens/etatens ytre betingelser. Dersom en ikke gjør det, blir det vanskeligere å nyttiggjøre seg de nye muligheter teknologien gir, fordi en ikke forstår endringene i behov og etterspørsel.

Men etatene har i liten grad oppnådd dynamisk effektivitet. Hvorfor?

Hvorfor lykkes privat sektor og ikke forvaltningen?

Det er mange grunner til det, men den viktigste er denne:

Innovasjonspresset til private bedrifter kommer utenfra, fra kunder som blir mer krevende og kunnskapsrike og stiller nye krav til tjenestene og løsningene. Dette skjer som regel i en åpen og interaktiv dialog, og ved at kundene kan velge alternativer.

Det er gjennomgående at forvaltningen ikke forstår sine kunder. Det er ikke lenge siden at «bruker» var et begrep som ble brukt om saksbehandleren: Digitalisering skulle gjøre hverdagen lettere for den enkelte saksbehandler. Perspektivet har senere gradvis blitt flyttet over til å se det fra innbyggernes eller næringslivets side, men det er ennå en lang vei å gå til å endre kundens rolle til å bli en produsent av den digitale løsning. Er det noe arbeidet med sammenhengende tjenester har vist, er det at det å forstå kundens behov, er en langt mer kompleks oppgave enn det en har trodd.

Food for thought

Digdir arrangerte nylig et seminar om sammenhengende offentlige tjenester. I invitasjonen til seminaret ble det pekt på at tradisjonell sektortilnærming og prosjektmetodikk kommer til kort i møte med vår tids samfunnsutfordringer.

Vi fikk en rekke tankevekkende innlegg:

• Skatteetatens prosjekt Fremtidens innkreving bygger i utgangspunktet på Ny syntese -modellen – et felles rammeverk for å mestre komplekse samfunnsutfordringer. Det er en metode for å tenke nytt både om styringsformen og forvaltningens rolle i løsningen av komplekse samfunnsutfordringer.
• Prosjektet har også utviklet en ny styringsform: Dynamisk nyttestyring. Det går ut på at det aktivt skal søkes etter ny nytte, nye behov og nye mulige løsninger underveis i prosjektet.
• Livshendelsen Alvorlig sykt barn som er en kompleks og sammensatt samfunnsutfordring, har tatt i bruk styringsteknikken Missions - eller «målrettede samfunnsoppdrag».
• Ny syntese – modellen brukes også av Oslo kommune i prosjekter for bydelsutvikling i Groruddalen. 

Det gror altså i underskogen. Jeg tror ingen som deltok på seminaret gikk uinspirert derfra.

Hva gjør politisk ledelse?

Verken «ministeransvar», «sektorprinsipp» eller «etatsstyring» står altså i veien for samarbeid på tvers av sektorene. Regjeringen har tvert om et samlet ansvar for å løse komplekse samfunnsutfordringer og de samordningsutfordringer det gir.

Politisk ledelse kan når som helst pålegge departementene og etatene prosjekter om digital samhandling for å løse komplekse samfunnsutfordringer. De kan også når som helst innføre ny styringsstruktur som måler etatene på samhandling, slik etatslederne ber om og slik seminaret hos Digdir viste.

Når gjør de det?