Mens vi venter på regjeringens digitaliseringsstrategi

Det er ikke mangel på målinger som skal vise hvordan Norge ligger an i forhold til andre land eller i forhold til foregående år, når det gjelder digitalisering. Problemet med slike undersøkelser er at de teller det som kan måles, men måler ikke det som teller. De berører sjelden de grunnleggende problemstillingene.

IT i praksis 2024

Sist ute er den årlige IT i praksis. Der finner vi ikke svar på sentrale spørsmål som:

• Strukturproblemer: Det er mangelfull samhandling mellom stat og kommune, og manglende samordning internt i kommunesektoren. Hvorfor?
• Casebeskrivelser: Politiets IKT-tjenester er underfinansiert over flere år med betydelige konsekvenser for å løse deres samfunnsoppdrag. Hvorfor?
• Feil perspektiv: Offentlig sektor tenker egen oppgaveløsning først og deretter forenkling for næringslivet. Hvorfor?
• Sektorprinsippet: Det er til hinder for å ta ut det fulle potensialet av digitaliseringen. Hvorfor?

Arild Haraldsen

Cand. polit. (statsvitenskap). Mangeårig konsulent innen strategi, digitalisering og organisasjonsutvikling. Tidligere administrerende direktør Norstella, nå selvstendig næringsdrivende (Stratit). 

Vil Regjeringens nye digitaliseringsstrategi gi svarene?

Strategi og struktur

Når en skal lage en strategi – også en digitaliseringsstrategi – er det et førende premiss som gjelder: Strategy before structure: Strategien skal være uavhengig av bedriftens nåværende struktur. Strukturen velges i etterkant som et instrument for å gjennomføre valgt strategi. Det er ikke strukturen som skal styre strategien, men omvendt. Banknæringen er et godt eksempel.

I offentlig forvaltning er det omvendt: Strategy follows structure. Strukturen – hvordan forvaltningen er organisert – vil langt på vei bestemme strategien. Det skyldes at forvaltningen må legge rettsprinsipper og likebehandling til grunn, verdier som ikke uten videre kan endres. Strategien må derfor tilpasses strukturen.

Det har ført til en uendelig debatt om at silo-organiseringen hindrer en effektiv gjennomføring av viktige IKT-tiltak. Debatt om hvilke tiltak som kan gjennomføres innenfor den gjeldende struktur, uteblir. Hvorfor kan f.eks. ikke områdegjennomgang brukes som verktøy for å løse komplekse samfunnsutfordringer? Det har aldri vært anvendt for tverrsektorielle digitaliseringstiltak.

Tidligere digitaliseringsstrategier unngår slike vanskelige debatter. De fokuserer i stedet på teknologi og (marginale) prosessforbedringer:

• Digitaliseringsstrategien fra 2001: Lage hjemmesider for en døgnåpen forvaltning
• Strategien fra 2013: Alle offentlige skjemaer skulle være tilgjengelig på nett
• Strategien fra 2019: Lage sammenhengende tjenester mellom offentlige sektorer

Vil årets strategi være at 80% av offentlig sektor skal bruke KI innen 2025?

Slike perspektiver blir førende for etatenes prioriteringer og tenkesett: Digitalisering innen egen etat, i beste fall noe samarbeid med andre etater, sjelden med enheter utenfor forvaltningen. Hvorfor skal etatene bruke digitalisering til grunnleggende endringer i strukturer og samhandlingsformer, når strategien ikke sier noe om det?

Digitalisering blir et ord som nøytraliserer de politiske utfordringene som digitaliseringen kan løse.

Det er bare to ganger tidligere en regjering har lagt frem en grunnleggende strategi om sammenhengen mellom politisk mål og endringer i samfunnet. Det var Willoch-regjeringen i 1986 som ville fornye offentlig sektor og Stoltenberg-regjeringen i 2001 som ville modernisere offentlig sektor. I begge tilfellene var målet å skape en mer effektiv forvaltning i pakt med nye innbyggerkrav og viktige samfunnsendringer. Strategiene sprang ut av erkjennelsen om at grensene mellom stat, privat sektor og innbyggere hadde endret seg og glidd over i hverandre. Konsekvensen måtte være at tjenesteutviklingen må skje gjennom et samarbeid mellom offentlig og privat sektor, og med bedre koordinering på tvers av forvaltningsorganer.

Forskjellen i politisk mål var tydelig: Høyres ønske om å fornye offentlig sektor og Arbeiderpartiets ønske om å bevare sektoren gjennom effektivisering.

Hva er den nåværende regjerings politiske mål med digitaliseringen? Effektivisering i forvaltningen, eller effektivisering av forvaltningen?

Sentral styring, samordning eller etatenes eget ansvar?

Vi må ta utgangspunkt i samfunnsutfordringene, ikke teknologien, sa leder for IKT-Norge, Øyvind Huseby, under presentasjonen av IT i praksis. Silo-organiseringen i forvaltningen er ikke tilpasset de endringer som skjer i omgivelsene, og løser dermed ikke de samfunnsmessige utfordringene, sa han.

Men hvordan kan en endre strukturen slik at strategien fungerer? Diskusjoner rundt sentral styring, samordning eller etatenes eget ansvar, har vært et stridstema siden 70-årene. Til tross for uendelige diskusjoner om dette, er situasjonen i dag fremdeles denne:

• Staten: Det er ikke etablert effektiv styring som gjør det mulig å håndtere digitaliseringsprosjekter på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer for å løse store samfunnsutfordringer. Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har ikke den rollen i dag
• Sektorene: Det er ikke etablert effektive samhandlingsmekanismer som kan prioritere og balansere mellom de ambisjoner og forventninger de ulike etatene har. Samordningsorganet Skate fungerer ikke slik
• Styringsstruktur: Det er ikke etablert incitamenter hos den enkelte etat til å respondere adekvat på indre og ytre endringskrefter, det som på fagspråket kalles dynamisk effektivitet
• Innovasjon: Barrierene for innovasjon i offentlig sektor blir stadig større, viser en undersøkelse. Sektoren trenger den kompetansen som privat sektor har innen områder som teknologi, bærekraft og sosialt entreprenørskap for å løse de store samfunnsutfordringene, sier avdelingsdirektør Espen Sjøvoll i Digdir.

Avdelingsdirektør Guri Lande fra Digdir fremholdt under presentasjonen av IT i praksis, at en må lære av tidligere erfaring, og endre organiseringen av arbeidet med KI. Skal hver etat jobbe for seg selv om dette, vil hindringene i form av struktur, styring, regulering og lovverk, oppleves som massive barrierer. En vei å gå kan være å etablere en nasjonal enhet for KI, slik Alex Moltzau har foreslått. Men dette må ses i sammenheng med at det er lokalt i den enkelte etat, løsningene må finnes, som IKT-direktør i Skatteetaten Jørn Leonhardsen skriver: Mer styring fra toppen er feil svar.

Det er et faktum at de viktigste digitaliseringstiltak i offentlig sektor ikke er resultat av en overordnet digitaliseringsstrategi. Verken etableringen av Altinn, utvikling av forhåndsutfylte selvangivelser eller DSOP-samarbeidet, har sprunget ut av overordnede digitaliseringsstrategier eller sentral styring. De er alle initiert «nedenfra».

Den nye strategien må derfor gi bedre svar på hvordan en balanserer sentral styring, samordning og lokal innovasjon, enn tidligere digitaliseringsstrategier.

Hva digitaliseringsstrategien må svare på

• Hvordan kan digitalisering bidra til en endret styringsform og ansvarsfordeling i offentlig sektor?
• Hvordan kan digitalisering endre perspektivet fra å løse forvaltningens eget behov til å løse samfunnsproblemer på tvers av sektorer?
• Hvordan kan digitalisering fremme innovasjonstenkningen i en sektor som er preget av regelstyring og likebehandling?
• Hvordan kan digitalisering bidra til at offentlig sektor får større verdiskapning i den nasjonale økonomien enn den har i dag?
• Vil strategien gi Digitaliseringsdepartementet nødvendig organisasjons– og styringsfaglig autoritet, for å sikre legitimitet for sin rolle som samordningsdepartement hos de øvrige departementene?
• Vil metoden for områdegjennomgang bli brukt i digitaliseringsprosjekter som skal løse komplekse samfunnsutfordringer?
• Hvorfor er ikke helsesektoren - som representerer en stor samfunnsutfordring, og omfatter både privat og offentlig sektor og begge forvaltningsnivåer - en del av den nasjonale digitaliseringsstrategien?

Vi har ventet lenge på digitaliseringsstrategien. Har ventetiden vært verdt det?