Regjeringens digitaliseringsstrategi: En politisk analyse

Det var temaet for Riksrevisjonens årlige Forbedringskonferanse. Riksrevisor Karl Eirik Schjøtt-Pedersen innledet med å si at like lite som vi kan løse klimautfordringene sektor for sektor, kan vi effektivisere offentlig sektor ved å digitalisere sektor for sektor.

Riksrevisjonen ønsker en offentlig debatt om dette. Her er mine refleksjoner:

Mangel på kollektiv handling

Nåværende styring og organisering av forvaltningen er ikke tilpasset endringer i omgivelsene som bare kan løses med sektorovergripende samarbeid.

Forvaltningspolitikk er å organisere offentlig sektor slik at en kan løse disse utfordringene uten at hensynet til helhet eller demokratiske og forvaltningsmessige verdier går tapt. Men med en sektoriell og transaksjonsorientert tilnærming til utfordringene, blir tiltakene fragmenterte, og evnen til kollektiv handling redusert.

På den annen side fører samordning på tvers til at maktrelasjoner internt i forvaltningen og i forholdet til privat sektor, utfordres.

Arild Haraldsen

Cand. polit. (statsvitenskap). Mangeårig konsulent innen strategi, digitalisering og organisasjonsutvikling. Tidligere administrerende direktшr Norstella, nå selvstendig næringsdrivende (Stratit). 

Regjeringen som kollegium har et felles ansvar for å nå målene i store, sammensatte samfunnsutfordringer. Forvaltningen er i dag organisert i sektorer for å oppnå optimal effektivitet og å understreke ministeransvaret. Men som Schjøtt-Pedersen sa: Sektoransvaret kan ikke sees isolert fra at en regjering har et felles overordnet ansvar.

Klima: Fragmenterte mål uten helhetssyn

Verdens karbonbudsjett er i ferd med å bli brukt opp. Norge har derfor etablert en klimapolitikk med klare mål som det er tverrpolitisk enighet om. Men er det en politikk som ser helheten i de tiltak som skal gjennomføres, eller er den fremdeles fragmentert og dermed lite effektiv? Skyldes dette i så fall silo-organiseringen av forvaltningen?

Riksrevisjonen leverte i juni i år en krass kritikk av regjeringens arbeid og planer for å nå klimamålene: Det er kritikkverdig at de ansvarlige departementene ikke har etablert en styring og samordning som er tilpasset en av vår tids største sektorovergripende samfunnsutfordringer.

Samordning og samarbeid innebærer at flere aktører – både private og offentlige – skal samarbeide i en felles verdikjede. Samtidig har disse aktørene ulike interesser, incentiver og mål.

På konferansen ble dette synliggjort når det gjaldt klimapolitikken: Ved transport av gods fra utlandet, beregner statlige leverandører klimaregnskapet fra når godset passer grensen til Norge. Dette skyldes både at offentlig sektor ikke er underlagt bærekraftdirektivet, og at de må følge anskaffelsesreglementet. Private aktører – som er underlagt bærekraftdirektivet – må beregne klimaregnskapet gjennom hele verdikjeden Dette gir en konkurransevridning mellom private og offentlige aktører.

Mens private aktører har klimaregnskapet som en del av sin forretningsstrategi, vil offentlige aktører ofte prioritere budsjettmål fremfor klimamål.

Strukturelle tiltak alene er ikke tilstrekkelig for å oppnå samarbeid på tvers. Samarbeid i en verdikjede vil alltid ha en innebygd interesse-, rolle- og målkonflikt mellom aktørene.

Dette kan etter min mening bare løses ved å fjerne fokus fra enkelttiltak som løses av den enkelte sektor, til å ha klimapolitikk som premiss for økonomisk vekst. Dermed løftes klimapolitikken opp til å bli et regjeringsansvar på tvers av politikkområder.

Digitalisering: Mangel på samordning og styring

Det samme bør gjelde digitaliseringspoltikken. Digitalisering bør være et premiss for økonomisk vekst, omstilling av næringslivet og økt produktivitet i forvaltningen. Fokus flyttes fra enkelttiltak til helhet.

En skulle tro dette ville kunne skje i og med at det nå er etablert et eget digitaliseringsdepartement. Men det er ingenting i digitaliseringsstrategien som indikerer at departementet skal ha en samordnende rolle på tvers av departementer. Samordningen er mellom sektorer, ikke mellom departementer.

Når det gjelder klimapolitikken burde Miljø- og energidepartementet ha omfattende fullmakter på alle de samlede naturressurser, i likhet med at Finansdepartementet har ansvaret for de samlede økonomiske ressursene i samfunnet. Det har det ikke. Grunnen er at styringsstrukturen er «vaksinert» mot slike «overdepartementer». De får ikke tilstrekkelig autoritet overfor andre departementer, og aller minst overfor Finansdepartementet.

Når Klima- og miljødepartementet ikke har tilstrekkelig politisk tyngde overfor øvrige departementer, og samtidig mangler tilstrekkelige tiltak for samordning mellom underliggende sektorer, har digitaliserings- og forvaltningsdepartementet dette i enda større grad. Statsråder i slike departementer har liten politisk tyngde, særlig når finansministeren tilhører et annet parti med andre prioriteringer.

Det hjelper heller ikke å sette sammen tverrsektorielle grupper på høyt embetsmannsnivå (departementsråder) slik det har vært gjort forsøk på i Miljødepartementet. Et slikt råd ble f.eks. nedsatt av tilsvarende Digitaliseringsdepartementet i 2018 om bruk av kunstig intelligens (KI). Som Riksrevisjonen har påpekt har denne arbeidsgruppen ikke diskutert utfordringene med utvikling og bruk av KI i underliggende etater og virksomheter.

Nettopp bruk av KI illustrerer her et viktig poeng:

KI som eksempel på sentral styring vs sektoransvar

KI redder liv og løser mangelen på arbeidskraft. KI er derfor en viktig innsatsfaktor for å løse store samfunnsoppgaver. Men har vi en målrettet og reflektert bruk av KI?

På konferansen belyste Inga Strümke enkelte konsekvenser av bruk av KI. Hun pekte på at KI-debatten er svært polarisert mellom de som vil ha mest mulig KI på kortest mulig tid, og «alarmistene» som spår verdens undergang dersom en tar i bruk KI. Hun inntar her en mye mer reflektert holdning i forhold til bruken av KI enn regjeringens digitaliseringsstrategi gjør.

Et eksempel er bruk av KI til persontilpasset læring. Den overser at mennesker lærer ulikt, at menneskelig kontakt har stor betydning under læringsprosessen og at bruk av KI må være en del av et pedagogisk læringskonsept. Bruken går på tiltak og teknologi, ikke på pedagogisk faglighet eller helhet. I tillegg pekte hun på faren ved å gjøre seg avhengig av å skape verdi ved å bruke de store tech-selskapenes KI-verktøy. Hun kalte det teknologiføydalisme som er en politisk og demokratisk utfordring.

Dette illustrerer det iboende dilemma mellom sentral styring og sektoransvar:

Digitaliseringsstrategien sier at hele offentlig sektor må bruke KI i sin oppgaveløsning innen 2030. Dette begrunnes i at digitale løsninger er helt nødvendige for å løse våre felles utfordringer, som mangel på arbeidskraft, omstilling av næringslivet, underskudd på statsfinansene fra 2033 osv. På den annen side ligger ansvaret for å ta i bruk KI hos sektorene, som må ta avveiningen mellom riktig og feilaktig bruk av KI.

Disse prioriteringene og avveiningene gjelder ikke bare riktig etisk bruk av KI. Det kan også gjelde viktige politiske mål.

Ishita Barua har f.eks. etterlyst mer målrettet bruk av KI innen helsesektoren. Hun peker på at det er mer samfunnsøkonomisk lønnsomt å bruke KI til forebyggende helsetjeneste fremfor behandling av sykdommer. Det vil gi reduserte fremtidige helsekostnader, mindre sykefravær og lavere trygdeutgifter. Men en slik prioritering er et politisk spørsmål fordi det vil berøre hvordan helsevesenet er organisert og finansiert.

Dette er parallelt med valg av digitale løsninger innenfor klimasektoren: Det viktige er ikke hvordan man bruker teknologi, men hva en bruker teknologien til. Å bygge helt nye bygg mest mulig effektivt, er miljømessig og samfunnsøkonomisk mindre lønnsomt enn å renovere og oppgradere eksisterende bygg. Dette vil også ha effekt på arealbruken og dermed klimaavtrykket i byggeprosessen.

Når den politiske tyngdekraften ikke klarer samordning det på klimaområdet – som det er bred politisk enighet om – hvordan vil en da kunne klare det på digitaliseringsområdet?