Hvorfor blir Direktoratet for e-helse lagt ned?

I fjor høst satte regjeringen ned et utvalg som skulle foreta en gjennomgang av den sentrale helseforvaltningen, herunder Direktoratet for e-helse. Prosjektet ble ledet av John-Arne Røttingen som leverte sin endelige rapport 11. mars i år.

Rapporten danner grunnlaget for regjeringens beslutning om at Direktoratet for e-helse nå blir lagt inn under Helsedirektoratet, mens registerarbeidet overføres til FHI. Men rapporten i seg selv gir ingen klar anbefaling. Spørsmålet er om Røttingen-utvalget gir regjeringen en overbevisende nok logikk som grunnlag for en slik beslutning. Etter min mening ja. Men det er samtidig et faktum at beslutningen er den motsatte av hva Sverige og Danmark gjør, og hva EU anbefaler.

(Direktoratet for e-helse kjente ikke til innholdet i denne rapporten før fremleggelsen av revidert nasjonalbudsjett. Dette er en regjeringsbeslutning; det er en regjerings privilegium å velge den organisasjonsform den finner mest hensiktsmessig).

Hva sier Røttingen-rapporten?

Rapporten legger vekt på at forvaltningen må være i takt med endringer i omgivelsene. - Forvaltningsgjennomgangen gjennomføres som svar på endringer i omgivelsene, nye prioriteringer, behov for nye rolleavgrensninger og for å sikre bedre styring og effektivisering av ressursbruken. Utvalget peker på de store utfordringene helsesektoren har i forhold til demografi, digitalisering (som kunstig intelligens og utnyttelse av helsedata), samt mangelen på kompetent arbeidskraft i tiden fremover. Organisering og styring av helsepolitikken må i en slik situasjon ha klare ansvars- og rollebeskrivelser.

Da divisjonen for e-helse ble skilt ut fra Helsedirektoratet og etablert som et eget direktorat i 2016, var målet økt gjennomføringskraft for e-helse på nasjonalt nivå. Direktoratet skulle samtidig være ansvarlig for å levere de nasjonale e-helseløsningene.

Røttingen-utvalget nevner ikke med ett ord Akson. Men det er ingen tvil om at Akson bidro til å undergrave Direktoratets rolle som ansvarlig etat for å levere nasjonale e-helseløsninger. Prosessen er av meg betegnet som et monument over en feilslått helsepolitikk.

Men Direktoratet har også levert flere vellykkede nasjonale e-helseløsninger som e-resept, kjernejournal og helsenorge.no. De har også nedlagt et betydelig for å utvikle nasjonale veiledere og retningslinjer standarder, kodeverk, klassifikasjoner, terminologi, arkitektur og informasjonssikkerhet.

Samtidig som Akson-prosjektet ble lagt på is i 2020, ble oppgaver overført fra direktoratet til Nasjonalt HelseNett (NHN). NHN fikk ansvaret for drift av de nasjonale e-helseløsningene. Bakgrunnen var ønsket om å skille rollene som tjenesteleverandør og myndighetsorgan. Om lag 230 årsverk ble da overført fra Direktoratet til NHN.

I 2022 fikk også NHN i oppdrag å lede delprosjekter i de nasjonale programmene, mens Direktoratet beholdt det helhetlige ansvaret for gjennomføringen av dem.

Men omverden og omliggende etater oppfattet ikke denne rolle- og arbeidsdelingen som avklarende. Dette gjelder ikke bare forholdet til NHN. Både Helsedirektoratet og FHI har store miljøer for IKT og helsedata som delvis overlapper den kompetansen Direktoratet har.

Utvalget viser til at flere mente det var uklart hvem som har ansvaret for kunstig intelligens, livshendelsen alvorlig sykt barn, velferdsteknologi og digital hjemmeoppfølging, elektronisk helsekort for gravide og digitale tjenester til barn og unge.

Omorganiseringen i 2020 forsøkte altså å rendyrke Direktoratet som et myndighetsorgan for e-helsepolitikken. Direktoratet skulle være departementets faglige rådgiver innen digitaliseringsområdet i saker av strategisk og prinsipiell betydning. Dette består i å legge til rette for helhetlig e-helseutvikling gjennom å samle sektorens behov, og å utarbeide forslag til nasjonale strategier og planer innen e-helseområdet.

Men er det ikke dette som er Helsedirektoratets rolle og samfunnsansvar? Har da ikke departementet nå to direktorater med samme rolle og ansvar? Hvordan påvirker det departements styringsevne av e-helsepolitikken?

Utvalget peker på at Riksrevisjonen har ment at dette gir departementet en svak og uklar styring av e-helsepolitikken. Flere avdelinger i HOD har også sagt til Utvalget at - departementet i for stor grad har delegert ansvaret for gjennomføring av de store nasjonale e-helseprosjektene til Direktoratet for e-helse.

For og imot e-helse i eget direktorat

Skal e-helsepolitikken organiseres i en egen etat, eller innpasses i en etat som har ansvar for tjenesteutvikling? Det er et viktig strategisk veivalg. Digitalisering krever samordning på tvers; dette vil utfordre eksisterende styringslinjer, og det i en sektor preget av sterke og til dels sprikende interesser.

Direktoratet for e-helse har ikke lykkes i den rollen, og har også små forutsetninger for å lykkes nå. Grunnen er at Direktoratet har et mindre kontrollspenn og mulighet for topplederoppmerksomhet enn en etat med et bredere ansvarsområde.

Den største ulempen er imidlertid at en egen etat på dette området, får større avstand til tjenesteutviklingen. Dette gir risiko for å miste helhetsperspektiv over hvilke tjenester helsevesenet har behov for. Det kan også føre til duplisering av ressurser og kompetanse da helsefagmiljøet er i én etat og digitaliseringsmiljøet i en annen.

Utvalget peker også på en indirekte effekt ved at miljøet i Direktoratet er blitt svekket som følge av overføringen av oppgaver til NHN. En overføring av Helsedataservice til FHI vil gi Direktoratet en ytterligere svekkelse.

På den annen side er trenden i de øvrige nordiske landene og i EU at en etablerer egne etater for e-helsepolitikken. EU-kommisjonens forslag om ett felles europeisk helsedataområde (European Health Data Space, EHDS), forsterker dette.

Utvalget argumenterer med at å samle e-helsepolitikken til ett myndighetsområde, vil føre til tettere kobling i tjenesteutviklingen, og at digitaliseringen i større grad integreres med andre statlige virkemidler. Dette gjelder faglig normering, tilskuddsforvaltning, regelverksutvikling, informasjon og veiledning.

Ulempen er imidlertid at e-helse-digitalisering blir mindre synlig og får mindre oppmerksomhet. Og problemet med stort kontrollspenn og sterke interessemotsetninger mellom flere aktører, blir ikke lettere å håndtere i Helsedirektoratet enn i Direktoratet for e-helse.

I sum: Direktoratet mistet troverdighet etter Akson-skandalen. Overføring av oppgaver til NHN i 2020 førte til uklarhet i arbeids- og rollefordelingen mellom de to. En mer rendyrket myndighetsrolle som følge av dette førte til ny rollekonflikt, denne gangen med Helsedirektoratet. Dette bidrar til å svekke departementets overordnede styring av e-helsepolitikken.

Støres reviderte regjering

Regjeringen Støre er kjent for å revidere alle vesentlige beslutninger som regjeringen Solberg gjennomførte. Det gjelder kommunereform, nærpolitireform og reform av domstolsadministrasjonen.

Revidering av organiseringen av helsepolitikken føyer seg inn i den rekken. Det er tydelig at statsråd Ingvild Kjerkol er opptatt av å reversere Bent Høies e-helse-politikk. Men som nevnt: Etter min mening har Røttingen-utvalget funnet en overbevisende logikk som gjør en slik endring naturlig og nødvendig.

La det da være nevnt: Helsedirektoratet – som er den store vinneren i denne saken – har omtrent 3 ganger så mange ansatte (over 700) som tilsvarende direktorat i Danmark. Det er før brorparten av de 200 ansatte i Direktoratet for e-helse flyttes over.

Hva skjer videre?

Det vil nok bli uro, noen slutter og noen finner seg til rette i ny struktur. Direktoratet har nettopp styrket sin ledergruppe med bl.a. nye divisjonsdirektører for strategi, informasjonsforvaltning og prosess og metode, som alle tiltrer etter sommerferien. Hva gjør de nå?