Er digitaliseringen i kommunesektoren på rett vei?

Det er tre grunner til det:

• Norske kommuner har helt andre rammebetingelser enn de øvrige nordiske landene.
• Norge har regionale digitale nettverk som de andre landene ikke har.
• Norge vil nå få et kommunalt selskap for digitale fellesløsninger, men forhåpentligvis med en helt annen rolle og oppgave enn tilsvarende i Sverige og Danmark.

Svensken, dansken og nordmannen

Sverige, Danmark og Norge har valgt ulike strategier for digitaliseringen av kommunesektoren.

I Sverige har man etablert et eget kommunalt selskap (Inera) som eies av kommunene, og som utvikler digitale løsninger for både innbyggere og næringsliv, samt den nødvendige infrastruktur. De har bl.a. utviklet en tjeneste som ligner vårt eget HelseNorge. (Sykehusene er styrt av fylkeskommunene, og ikke av staten som i Norge). Tilnærmingen er konsensusorientert – at alle skal være enige i de tiltak som gjennomføres.

I Danmark har man også et kommunalt selskap (Kombit), men som ikke utvikler løsningene selv. De satser heller på å ha digital spisskompetanse som den enkelte kommune ikke selv kan besitte. De har en sterkere markedsmakt overfor leverandørene i form av en felles innkjøpsfunksjon og en finansieringsmodell hvor bestilte løsninger ikke blir betalt før leveransen blir levert. Tilnærmingen er sentralstyring – «digitalisering i kommunesektoren er ingen demokratiøvelse» som det ble sag på eKommune 2023.

Norge har valgt en annen strategi. Fokuset her er å få til bedre samordning mellom stat og kommune gjennom en Samordningsmodell. I tillegg har en etablert flere regionale, digitale nettverk for å øke innovasjonsevnen og kunnskapsdelingen på tvers av kommuner. Flere fellesløsninger er også utviklet, og nå er en i gang med å etablere et felles kommunalt selskap for fellesløsninger (DIF). Hvilken rolle og oppgaver DIF skal ha, er for tiden under utredning.

Grunnlaget for å lage en god digitaliseringsstrategi er å forstå kommunesektorens egenart:

Norske kommuners rammebetingelser

Norske kommuner er basert på «generalistkommuneprinsippet». Det betyr at alle kommuner har det samme ansvaret for lovfestede oppgaver. Men de har ulike forutsetninger for å løse oppgavene. Dette går både på kommunestørrelsen og kompetansen.

Et faglig utvalg som skulle se på forutsetningene for å opprettholde generalistkommunesystemet, la i påsken frem sin rapport. De pekte på at den nåværende kommunestrukturen ikke er egnet til å løse morgendagens utfordringer. Videreføring av generalistkommunesystemet forutsetter større kommuner, sier utvalget. Alternativet med å ha kommuner med ulike oppgaver og ulike løsninger, vil være en demokratisk utfordring fordi det vil skape et forskjells-Norge bla. ved utviklingen av digitale tjenester.

Kommunal- og distriktminister Sigbjørn Gjelsvik – som først og fremst utmerker seg ved ikke å høre på faglige råd – sa da rapporten ble lagt frem blankt nei til større kommuner.

Men så lenge alle kommuner skal levere like gode (digitale) tjenester til alle, og de samtidig har ulike forutsetninger for å gjøre nettopp det, hvordan skal en da digitalisere kommunesektoren med de rammebetingelser som staten setter?

«Fragmentert» oppgaveløsning og «sektorisert» styring

Norske kommuner skal ikke bare levere like tjenester uansett hvilke forutsetninger den enkelte kommune har for å gjøre det. De er også underlagt en mer sektorisert og detaljert statlig styring.

Sammenlignet med de andre nordiske landene har Norge en mer desentralisert oppgaveløsning, der kommunene har ansvar for en svært bred og omfattende oppgaveportefølje. Kommunene har f.eks. ansvar for tjenester til innbyggerne gjennom hele livsløpet, i tillegg til ansvaret for utvikling av lokalsamfunnet, herunder næringsutvikling.

Samtidig er styringen mye mer sektorisert: Kommunenes tototale portefølje har flere departementer som «eiere» - noe som forsterker fragmenteringen. Den statlige styringen har økt i takt med at kommunene har fått flere oppgaver og mer ansvar. Styringen er blitt mer detaljert, og fastsetter hvordan kommunene skal løse oppgavene sine. Dette påvirker det lokale handlingsrommet.

Staten gjør det derfor ikke lett for kommunene å ha en god helhetlig digitaliseringsstrategi. Hva gjør kommunesektoren med det?

Innovasjon kommer nedenfra - Digi-nettverkene

I motsetning til de andre nordiske landene har Norge regionale, digitale nettverk. Det første regionale digi-nettverket ble etablert i 2017. I dag er det regionale nettverk over hele landet. Disse regionale digitale nettverkene spiller en stor rolle i digitaliseringen av kommunesektoren. De er viktige verktøy for kunnskapsdeling og innovasjon.

Men nettverkenes rolle og betydning kan forbedres:

• Nettverkene kan bli for fokusert på teknologisk og digital idémyldring. Like viktig er det å formulere en god strategi for hvordan samarbeidet i seg selv – og ikke bare de digitale tjenestene - kan bidra til felles løsninger som gagner alle.
• Samarbeidet bør utvides til å trekke inn innbyggere, næringsliv og ikke-kommersielle aktører som f.eks. miljøorganisasjoner som aktive deltagere i innovasjonsprosessen.

Poenget med en innovasjonsprosess er at den skal være åpen og helhetlig, og at den skal snu utviklingen fra en tilbudsdrevet til en etterspørselsdrevet digitalisering. Da må en åpne seg for samarbeid utenfor kommunens egne grenser. Dette gjelder ikke minst det neste punktet:

Innovasjon kommer utenfra - DIF

I løpet av høsten vil det bli etablert et eget kommunalt selskap for digitale fellestjenester (DIF).

Begrunnelsen er «å gi digitale fellestjenester mer dedikert styringsmessig oppmerksomhet» ved å skille utvikling av digitale fellestjenester fra den politisk styrte interesse- og arbeidsgiverrolle som KS har.

Det er i utgangspunktet en god idé. På den måten får digitaliseringen større fokus og (forhåpentlig) større gjennomføringskraft. Men det avgjørende er hvilken rolle og oppgave DIF får.

Skal rollen være det samme som i den svenske modellen, hvor selskapet selv står for all utvikling og infrastruktur i samsvar med et felles behov fra kommunene? Eller som den danske modellen, som skal utøve markedsmakt overfor leverandørene?

Dette er til vurdering nå. Foreløpig tenker en seg en videreføring av arbeidet med deling og tilgjengeliggjøring av data, og utvikling av standardiserte innbyggertjenester. Når det gjelder fagsystemer skal de i begrenset grad utvikles av dette nye selskapet, og kun der hvor markedet ikke kan levere.

Det er på dette området DIF må skille seg fra både den svenske og danske modellen.

Rollen og oppgavene DIF får må reflektere den overordnede digitaliseringsstrategi kommunesektoren har. Den bygger på økosystem-tankegang, dvs. en innovasjonsmodell hvor det offentlige leverer infrastrukturen (plattformen, etc), og hvor private leverandører konkurrerer om leveranser av digitale tjenester oppe på den plattformen. Rollen bør ikke være å utvikle digitale tjenester selv, men å stille krav til leverandørmarkedet om bruk av åpne standarder (f.eks. åpne API-er) for å sikre at produktene kan kobles sammen og samvirke med hverandre. Det vil øke innovasjonen i kommunene, og at ikt-markedene blir mer åpne og konkurransedyktige.

Modellen bør derfor ligge nært opp til hva Johan Ronæs, lederen for Norsk Helsenett, skrev forleden. «Det er leverandørmarkedet som skal ta seg av sluttbrukerløsninger. Vi når ikke målet uten å spille leverandørene gode og legge til rette for et sterkt og innovativt næringsliv», sier han.

Det vil derfor være en svekkelse av innovasjonstankegangen dersom DIF skal ha en rolle som i Sverige, hvor kommunesektoren selv utvikler digitale tjenester. Samtidig vil en dansk modell som i større grad pålegger kommunene å ta i bruk digitale tjenester, være umulig i Norge hvor det kommunale selvstyre står sterkere enn i Danmark.

Arild Haraldsen