DEBATT: Bruk av fellesløsninger krever at vi tenker annerledes om digitaliseringen

Årets Digitaliseringskonferanse var den beste på flere år. Den var også den mest interessante fordi den innvarslet en ny måte å tenke digitalisering i forvaltningen på. Men det reiser nye problemstillinger.

Det er vel første gang man på Digitaliseringskonferansen så klart sier at digitalisering dreier seg om å etablere «økosystemer», og at utvikling av digitale tjenester må skje ved «smidig metode». Vi fikk presentert flere vellykkede eksempler på det under konferansen. Sjefen for arrangementet, Jens Nørve, sa da også med stor selvironi at disse prosjektene ikke hadde skjedd i tråd med hva Prosjektveiviseren prediker; det var på tide å tenke nytt.

Økosystem og smidig utvikling innebærer helt nye samarbeidsformer for digitalisering mellom etater, og med raskere og mer eksperimentell utvikling. Etablerte metoder og prinsipper som Prosjektveiviseren, er ikke lenger relevant.

Ukraina-samarbeidet

Et godt eksempel på dette var samarbeidet mellom Integrerings- og Mangfoldsdirektoratet (IMDi), Nav og andre, for mottak av flyktninger fra Ukraina. Dette var en annerledes prosess enn mottak av andre flyktninger eller asylsøkere. De praktiske resultatene ble eID for flyktninger, helhetlig informasjon til flyktninger og tilgang til oppdatert adresse for forvaltningen.

Men minst like viktig var resultatene fra selve prosessen av samarbeidet. De oppsummerte det selv slik:

• «Samarbeidet skapte felles forståelse og tillit på tvers av de problemene de skulle løse»
• «En fikk større forståelse for helheten i brukerreisen»
• «En fikk et større nettverk på tvers av etatene»

Læringspunktene var:

• «Bygg enkle strukturer»
• «Evaluér og sammenstill erfaringene slik at andre kan få nytte av dem»
• «Ta initiativ selv uten et formelt oppdrag».

Men en trenger ingen krise for å etablere nye samarbeidsformer. Det fikk vi to andre eksempler på:

Samarbeidet om deling av inntektsdata fra Skatteetaten til kommunene, og samarbeidet mellom Eiendom Norge, Kartverket, Finans Norge og andre om utvikling av digital eiendomshandel. De er begge basert på samme arbeidsform – økosystem, smidig utvikling og bruk av felleskomponenter.

Bruk av felleskomponenter som Altinn, ID-porten, Folkeregisteret, Matrikkelen og Digitalarkivet, «gjør veien til digital samhandling kortere», sa Digdir i sin presentasjon.

Men nettopp denne suksessen – at bruk av fellesløsninger gir kortere vei til digital samhandling – reiser nye og viktige problemstillinger.

Finansieringen av fellesløsningene

Skate – et samarbeidsforum for lederne i de største statlige etatene, samt KS - har sendt Regjeringen en bekymringsmelding om manglende finansiering av felleskomponentene. «Dette er en digital infrastruktur både statlige virksomheter og kommuner er avhengig av for å utvikle egne tjenester samt sammenhengende digitale tjenester for innbyggere, næringsliv og frivillig sektor i hele landet. Digitale fellesløsninger er en forutsetning for rask, effektiv og brukervennlig digitalisering».

Jeg har spurt flere av etatslederne som er representert i Skate, om hva dette vil innebære for dem. Deres svar er at dette nødvendigvis må føre til omprioriteringer i budsjettene: Drift og forvaltning må prioriteres foran videreutvikling. Det vil over tid føre til at «grunnmuren» blir teknologisk utdatert og vil forvitre. Samtidig pekes det på at investering i felleskomponenter er små midler i forhold til de enorme gevinster utvikling av nye tjenester, kan gi.

Endringer i ansvarsfordelingen

Finansiering av felleskomponenter er imidlertid bare én side av problemstillingen. Den nye måten å drive digitalisering på, innebærer en gradvis endring av ansvars- og rollefordelingen i forvaltningen. «Er vi denne endringen bevisst, og har vi tenkt gjennom konsekvensene»? var det spørsmålet innovasjonsdirektør i KS, Kristin Weidemann stilte på tampen av konferansen.

Spørsmålet ble ubesvart, men kan egentlig deles i to: Behovet for mer sentral styring vs «nærhetsprinsippet» i digitaliseringen.

Behovet for mer sentral styring og koordinering

Gjermund Lanestedt har i et blogginnlegg pekt på at «alle offentlige virksomheter samhandler med andre i sine økosystemer, og sammen har de et felles ansvar for helheten og for brukerne som forventer sammenhengende tjenester og gjenbruk av data. Det at en virksomhet IKKE digitaliserer sine tjenester og deler data med andre, gjør at flere andre virksomheter ikke kan skape ønsket verdi for sine brukere».

Han stiller derfor spørsmålet om beslutninger om samarbeid mellom etater egentlig skal skje på etatsnivå? Burde ikke sentral styring og/eller koordinering være bedre?

Dette synspunktet kan få støtte i det faktum at fragmenteringen av digitale utviklingstiltak i staten (jfr. floraen av portaler), skaper økt kompleksitet i betjeningen av innbyggerrelaterte tjenester som kommunesektoren har ansvaret for. Når felleskomponentene får en større andel av utviklingen av etatsbaserte digitale tjenester, hvem har da ansvaret for tjenesten?

Nærhetsprinsippet i den digitale tjenesteutviklingen

Eksemplene fra Digitaliseringskonferansen viste imidlertid at samarbeidende løsninger enten kommer fra etatene selv (Inntektssamarbeid mellom skatt og kommunene, samt Eiendomshandel) eller ved et eksternt påtrykk (Ukraina-samarbeidet). Felles for disse løsningene er at de baseres på et frivillig og tillitsfullt samarbeid og en «prøve- og feile»-metode. All erfaring tilsier at gode løsninger utarbeides av dem som står nærmest problemet. Innovasjon kan ikke bestemmes «ovenfra», men må springe ut av aktørenes selvstendige initiativ. En av lærdommene var da også: «Ta initiativ selv uten et formelt oppdrag».

Erfaringene med arbeidet med livshendelser som f.eks. «Oppgjør etter dødsfall» viser også dette: Sammenhengende livshendelser har uventede elementer og sider i seg som ikke kan forutses når samarbeidet begynner, men vokser frem gjennom prosessen.

Og Digdirs utsagn om at «bruk av felleskomponenter gjør veien til digital samhandling for etatene, kortere», er fremdeles gyldig.

Dette reiser en rekke dilemmaer. Gjermund Lanestedt har i en artikkel Rekonfigureringen av offentlig forvaltning, pekt på at offentlige felleskomponenter har blitt helt sentrale for digitaliseringen - både i offentlig og privat sektor. «De er i ferd med å få en endret rolle og betydning, bredt i samfunnet», skriver han, og stiller følgende spørsmål (som er lettere redigert av meg):

• Hvem har det overordnede ansvaret for delte dataressurser og et fremvoksende økosystem?
• Et økosystem innebærer et samarbeid mellom etater som skal ha tillit til hverandre, bli enige om spillereglene, være likeverdige partnere og hvor alle aktørene har behov for å tilføre verdi til fellesskapet. Hvordan skal et slikt økosystem styres og organiseres?
• Hvordan og fra hvilket perspektiv skal kostnader, gevinster og risiko vurderes?
• Strukturer, styringsmodeller og finansieringsmodeller endres, hvem skal betale for hva?
• Endrer dette maktstrukturen i forvaltningen: Får den som besitter dataene og den digitale infrastruktur større betydning for tjenesteutviklingen enn de enkelte etatene?

Jeg er kjent med at Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) i løpet av høsten vil legge frem et notat som vil ta opp noen av disse problemstillingene.

Hva må gjøres?

Det springende punkt nå er hvordan disse to perspektivene kan forenes. En ting synes imidlertid klart:

Dersom staten ikke får økte midler til finansiering av felleskomponentene, vil utviklingen av digitale tjenester i etatene reduseres kraftig. I økonomisk sammenheng vil altså følgekostnadene bli langt større enn den initiale innsparing. Det er derfor mange etatsledere som nå venter i bekymring på neste års statsbudsjett.

Det gjør det ikke noe bedre at en har en «digitaliseringsminister» som ikke har vist verken forståelse eller interesse for temaet.