Balansert nettnøytralitetsregulering

Siden de norske retningslinjene for nettnøytralitet ble lansert i 2009, har det syntes å være bred oppslutning om disse i Norge. PT har jevnlig samlet bransjen for å vurdere retningslinjene, og konklusjonen har gjennomgående vært at retningslinjene fungerer etter hensikten. Nå ser det ut til å foregå en oppblussing av debatten om regulering av nettnøytralitet i Norge. Ser vi tegn til en oppsprekking av enigheten som lenge har preget bransjen?

PTs tilnærming til nettnøytralitet – balansert nettnøytralitetsregulering

Nettnøytralitet er definert av BEREC som «lik behandling av nettverkstrafikk» (jf. "Summary of BEREC positions on net neutrality"). Regulering av nettnøytralitet derimot, er metoden som regulatøren bruker for å oppnå en slik nettnøytralitet. Enkelte problematiserer unødig debatten ved å påstå at det er delte meninger om hva nettnøytralitet er, men det er relativt bred enighet om det. Det uenigheten står om, er hvordan man skal sikre denne nettnøytraliteten, typisk hvilke unntak fra lik behandling man kan godta.

Ytterpunktene i nettnøytralitetsreguleringen er naturlig nok «absolutt nettnøytralitet» og «ingen nettnøytralitet», hvor den første ikke tillater noe forskjellbehandling av trafikk, mens den siste lar tilbyderne fritt manipulere trafikkstrømmene uten noen former for begrensninger. PT har hele tiden tilstrebet en balansert regulering av nettnøytralitet i Norge. Balansert nettnøytralitetsregulering baserer seg på et spesifisert sett med akseptable unntak fra nettnøytralitet. Det er unntak for rimelig trafikkstyring (reasonable traffic management) på selve internettaksessen, og unntak for trafikk som overføres utenfor internettaksessen (specialised services).

Forslagene til nettnøytralitetsregulering som diskuteres i Brussel, ligger relativt nær opptil PTs tilnærming til nettnøytralitet og de norske nettnøytralitetsretningslinjene. I tillegg til spesialiserte tjenester, har også forslagene til rimelig trafikkstyring mange likhetstrekk med norske retningslinjer, med unntak for lovpålagte tiltak, sikkerhetstiltak og tiltak ved spesielle situasjoner med midlertidig overbelastning i nettet. Det er helt klart forbedringspotensial i de ulike forlagene som har vært fremmet, men uansett er metoden den samme i Brussel og Norge; å spesifisere et sett med akseptable unntak fra nettnøytraliteten.

Viste Nettnøytralitetsforum tegn på at nettnøytraliteten er under press i Norge?

På Nasjonalt nettnøytralitetsforum som PT arrangerte i november, var aktørene i bransjen invitert til å presentere ulike syn på nettnøytralitetsreguleringen i Norge. Telenor bidro med innlegget "Nettnøytralitet - regulering på jakt etter markedssvikt" presentert av Bjørn Hansen. I hans presentasjon defineres:

«Streng nettnøytralitet» som

• Forbud mot å diskriminere trafikk basert på applikasjonstype, tjenestetype, innholdstype, avsender og mottakeradresse o.l.

«Balansert nettnøytralitet» som

• ISP-er er forpliktet til å ha et tilbud som tilfredsstiller streng nettnøytralitet
• I tillegg har ISP-er en viss fleksibilitet i å levere differensierte tjenester
• Alle tjenester skal tilbys på transparente vilkår

En slik form for «balansert» tilnærming er et forslag til nettnøytralitetsregulering vi har møtt før. En mer beskrivende betegnelse på denne formen for nettnøytralitetsregulering er etter vår mening «transparens» – verken mer eller mindre.  Metoden består i at regulatøren kan satse på at brukerne, basert på transparent informasjon om de ulike internettabonnementene, vil velge nøytrale abonnement. Men det mest sannsynlige er vel at brukerne ofte vil velge abonnement etter betalingsvilje, og ofte vil det tilsi ikke-nøytrale abonnement fordi disse under slike forretningsmodeller er billigst. Dette ville være et tilbakeslag for åpen internettilknytning i de tusen hjem.

Transparens alene er en særdeles svak form for sikring av nettnøytralitet og er den samme som allerede finnes i Telekompakken i dag, og som nå er forslått erstattet av en reell regulering av nettnøytralitet. Dette fordi det politiske miljøet i Brussel mener dagens regulering er utilstrekkelig. Dette er også den formen for svak nettnøytralitet PT uttalte seg klart imot da vi tidligere advarte norske tilbydere mot å kopiere en takseringsmodell som den gang ble benyttet blant enkelte svenske tilbydere, dvs. at man måtte betale for et ekstra dyrt abonnement for å få lov til å bruke Skype og liknende applikasjoner. Dette er historie nå, men historien har en tendens til å gjenta seg.

Nettnøytralitet skal sikre at internett  forblir en åpen kommunikasjonsplattform

En vesentlig problemstilling som transparensbasert nettnøytralitetsregulering ikke hjelper mot, er ende-til-ende-kommunikasjon. Det er selvfølgelig korrekt som det hevdes at man kan skifte tilbyder, vel og merke dersom det finnes et brukbart alternativ å skifte til (hvilket ikke alltid vil være tilfelle). Problemstillingen er imidlertid at brukerne ønsker å kommunisere med andre brukere! Dersom brorparten av dem man ønsker å kommunisere med, sitter bak ikke-nøytrale internettilknytninger i andre enden, vil man likevel være forhindret fra å kommunisere med disse. Transparensbasert nettnøytralitetsregulering fører til fragmentering av Internett. Nettet blir delt opp i ulike «soner» hvor man kan kommunisere med utvalgte applikasjoner, i stedet for at Internett forblir en åpen kommunikasjonsplattform.

Vi har den senere tid også sett at aktører presenterer oppkonstruerte eksempler på tjenestetilbud som kan synes som akseptable unntak fra dagens norske retningslinjer og/eller nye reguleringsforslag fra Brussel. Men man kan ikke basere generell regulering på spissfindig ordkløveri av denne typen. Vi har også sett at såkalte «marginale grupper» brukes som begrunnelse for differensiering basert på tilgang til utvalgte applikasjoner og tjenester, men PT har allerede klart og tydelig uttrykt at det er fullt mulig å tilby billigere internettaksess med differensiering basert på hastighet og/eller volum. Slike metoder medfører at det er brukeren selv som velger hvilke applikasjoner og tjenester som internettaksessen brukes til. En åpen internettaksess er minst like viktig for «marginale grupper» som for alle andre! Vi ønsker vel ikke å legge til rette for A-lag og B-lag blant brukerne av Internett?

PT ser det fortsatt som en høyt prioritert oppgave å opprettholde nettnøytraliteten i Norge

Hva er den beste veien videre for sikring av nettnøytralitet i Norge? Foreløpig ser ikke PT noe umiddelbart behov for å endre tilnærmingen til nettnøytralitet, men det nåværende grunnlaget kan naturligvis fort endre seg og føre til en annen vurdering. Proposisjon 69 L (2012–2013) beskriver dette slik: «Post- og teletilsynet og departementet følger utviklingen og vil om nødvendig vurdere regulatoriske tiltak dersom det viser seg at en frivillig ordning ikke er tilstrekkelig for å sikre en god utvikling i tråd med de overordnede målene.»

PT har også utarbeidet en regulatorisk tilnærming til norsk nettnøytralitet i europeisk kontekst hvor vi påpeker behovet for en samordnet europeisk regulering på området, samt hvilken virkning dette kan ha på den norske tilnærmingen. Her fremgår det at PTs standpunkt er at «en samordnet regulering av nettnøytralitet, om nødvendig ved hjelp av lovregulering, vil være fordelaktig på europeisk nivå» og at «det ikke er noe i veien for å lovfeste nettnøytraliteten i Norge i fremtiden dersom den frivillige ordningen ikke lenger skulle vise seg å være tilstrekkelig, eller det kommer som et resultat av en felleseuropeisk regulering».

Direktør Torstein Olsen og seniorrådgiver Frode Sørensen, Post- og teletilsynet.