Digitaliseringsprosjektet «Fremtidens tollbehandling» som endringsprosjekt

Digitaliseringsrådet kan spille en viktig rolle når de gir etatsledere sine råd om hvordan de skal gjennomføre sine digitaliseringsprosjekter. Rådets verdi ligger i den kompetansen de selv besitter, at de kan se det hele utenfra, og basere sine anbefalinger på erfaringer fra andre prosjekter. De kan dermed være et viktig korrektiv til etatenes egen vurdering av utfordringene de har i sine digitaliseringsprosjekt.

Men det forutsetter at Rådet selv forstår etatenes utfordringer.

Det var ikke tilfelle da Rådet behandlet Tolletatens nye digitaliseringsprosjekt Fremtidens tollbehandling i fjor, sannsynligvis fordi de ikke ga seg selv god nok tid til å gå inn i dybden på prosjektet.

Her er mitt forslag til hvilke råd Digitaliseringsrådet burde gitt. Først en analyse:

TVINN-systemet i 1988

Tolletaten i Norge var i 1988 først i Europa til å ta i bruk en digital løsning for deklarasjon (TVINN). Denne løsningen ga norsk næringsliv et konkurransefortrinn.

Arild Haraldsen

Cand. polit. (statsvitenskap). Mangeårig konsulent innen strategi, digitalisering og organisasjonsutvikling. Tidligere administrerende direktшr Norstella, nå selvstendig næringsdrivende (Stratit). 

Prosjektet ble opprinnelig sett på som et rent teknologiprosjekt. Gevinster for næringslivet var ikke noe tema innledningsvis. Dette ble senere endret: Fokus i prosjektet ble at tollbehandling var et næringspolitisk virkemiddel. Det medførte et tett samarbeid med næringslivet i utviklingen av løsningen, noe som ble avgjørende for at TVINN-prosjektet lyktes.

I dag ligger Norge langt etter andre land i utviklingen av moderne, digitaliserte tollbehandlingstjenester. Hvorfor?

• Det har ikke vært noen vesentlig nyinvestering i digitale løsninger på nær 40 år
• Kjerneprosessene er endret: Ansvaret for avgiftsfastsettelse og -innkreving ble i 2016 overført til Skatteetaten
• EU er i ferd med å innføre en heldigitalt toll-lovgivning som vil forenkle og effektivisere prosessene for import- og eksportbedrifter. Denne løsningen vil ikke kunne samspille med TVINN-systemet fra 80-årene

En avgjørende endring kom i statsbudsjettet 2015

Hovedfunksjonen til Tolletaten frem til da, var kontroll av grensen og fastsetting og innkreving av tollavgifter. Avgiftene på vareimport utgjorde en fjerdedel av statens inntekter. Samtidig var avgiftsinnkrevingen komplisert: Importørene måtte betale avgiftene til Tolletaten, herunder moms, på den dagen varene passerte grensen. Disse pengene ble refundert av Skatteetaten langt senere. Dette ga næringslivet et unødig likviditetspress og betydelig kapitalflyt mellom det offentlige og næringslivet.

Regjeringen tok derfor initiativ til å omorganisere skatte- og avgiftsforvaltningen. Begrunnelsen var den teknologiske utviklingen, økt internasjonal handel og at daværende organisering av avgiftsinnkrevingen ikke var tilpasset fremtidens utfordringer, sa Regjeringen.

Et forsøk på å modernisere det IKT-systemet som Toll hadde for å understøtte avgiftsinnkrevingen (TVIST), ble stanset av Finansdepartementet i 2014. I brevet fra Finansdepartementet konkluderes det med at TVIST-løsningen var utviklet på en døende teknologi, og at systemet derfor ville ha begrenset levetid. Finansdepartementet ba derfor Skattedirektoratet om umiddelbart starte planleggingen av nye IKT-systemer for håndtering av særavgiftforvaltningen.

Skatteetaten startet da opp prosjektet Safir, som skulle tre i kraft når Tolletatens TVIST-system i 2018 ikke lenger hadde den nødvendige tekniske støtte. Fornyingen skulle også gjøre det mulig å utvikle IT-systemet videre i tråd med regjeringens mål for bedre skatte- og avgiftsforvaltning. Safir-prosjektet innfridde ambisjonene og var på plass før TVIST-systemene ble foreldet i 2018.

Det inntrykk Finansdepartementet satt igjen med var at Toll ikke aksepterte de endringene som ble innført, men tvert om motarbeidet dem.

Denne endringen i kjerneprosessene stiller Tolletaten overfor nye utfordringer. Fokus blir nå flyttet fra avgiftsinnkreving til skjerpet dokumentasjon av varene som blir inn- og utført (såkalte ikke-fiskale krav). Utviklingen innen global varehandel endrer både produksjonsprosesser og vareførsel. Med en fragmentert digitalisering, kompliserte tollprosedyrer og en uensartet organisering, vil dette føre til at det kommer inn produkter til landet som er tvilsomme, at en taper inntekter og at systemet kan utnyttes for kriminelle formål.

Samtidig blir kundefokus flyttet fra speditørene til de «egentlige» kundene, bedriftene. Den enkelte næringsdrivende skal nå bli mer ansvarliggjort for etterlevelse av regelverket.

TVINN-systemet er ikke designet for slike endringer.

Digitalisering av EUs tollunion

Siden 1988, da TVINN-systemet ble innført, har det skjedd store endringer i verdenshandelen. EU (som den gang het EF) har økt fra 12 medlemsland til nå 27. Norge har blitt med i EØS og får dermed tilgang til EUs indre marked, men er ikke med i EUs Tollunion.

I 2013 vedtok EU en ny heldigital toll-lov kalt UCC. Lovens formål er å skulle sikre at næringslivet i tollunionen får effektive og heldigitale tollbehandlingsprosesser basert på moderne informasjonsutveksling og -behandling. Prosjektet har tre mål:

• Innføre nye standarder for meldingsutveksling og felles datamodell
• Totalendring av tollprosedyrer og tollrelaterte prosesser for å gi næringslivet og tollmyndighetene reduserte kostnader
• Gi importører og eksportører en rekke nye tjenester som vil være felles for alle medlemslandene

Programmets formål er å lage en heldigital tollprosedyre hvor all kommunikasjon med tollmyndighetene skal skje før varene ankommer tollområdet. EUs heldigitale tollsystem er en total nytenkning av hvordan tollprosedyrer gjennomføres og hvilket forhold/tjenester tolletater skal kunne tilby sine tollkunder.

Norge påvirkes av reformen på flere områder, men ikke på eksportområdet.

Programmet skal etter planen være klart innen 2025.

Selv om vi står utenfor EUs tollunion, er det allikevel slik at næringslivet har EU som sitt største marked og påvirkes dermed direkte av denne endringen.

Dette innebærer at TVINN-systemet må erstattes. EUs heldigitale system vil ikke kunne snakke med den modellen som ligger til grunn for TVINN-systemet. Den er designet for papirbaserte, og ikke digitale, prosedyrer, og har ingen kobling til næringslivets IKT-løsninger.

Dette er bakgrunnen for «Fremtidens tollbehandling» som nytt, fremtidsrettet digitaliseringsprosjekt.

Hvilke råd bør gis?

Rådets anbefaling til Tolletaten var at de burde ta nærmere kontakt med de 19 samarbeidende sektormyndighetene om integrasjon med deres IKT-løsninger.

Dette er primært et teknologisk råd, og berører ikke de endringsprosesser Tolletaten står overfor:

• Samarbeid med næringslivet. Tollbehandling skal være en tjeneste for å gjøre næringslivet konkurransedyktig. Dette gjelder ikke minst SMB-bedriftene som utgjør over 90% av næringslivet. Integrasjonen med næringslivets IKT-løsninger (gjennom bransjeaktørene) vil være avgjørende.
• Kulturendring. Målet er å skifte fokus fra kontroll til mer brukerveiledning overfor kundene. Dette er en kontinuerlig prosess som også må resultere i brukervennlige grensesnitt. Det må også skapes større erkjennelse og forståelse i etaten om at tollbehandling må ses som et næringspolitisk virkemiddel for å skape et konkurransedyktig næringsliv.
• Samarbeid med EU. Det er helt avgjørende å få til samarbeid og integrasjon med EUs heldigitale løsning selv om Norge står utenfor EUs tollunion. Kvalitetssikringsrapporten som ble lagt frem for Finansdepartementet var på dette punktet helt tydelig: Det vil etter alt å dømme være vesentlig enklere å knytte seg mot én felles EU-datahub med maskinelle grensesnitt, mot oppslag for ikke-fiskale krav som gjelder på tvers av sektorer og for hele EØS-området, sammenliknet med en maskinell integrasjon mot 19 nasjonale sektormyndigheter.

Etatenes utfordringer er komplekse og sammensatte. Digitaliseringsrådets råd må være basert reell forståelse av hvilke utfordringer digitaliseringsprosjektene skal løse.

Her ligger Rådets store utfordring.