Hvordan unngå «Mikke Musk»-tilstander i offentlig sektor?

Digdir-direktør Frode Danielsen etterlyser i en artikkel i Dagens Næringsliv modige etatsledere som går foran ved å bruke teknologi til radikalt å endre måten forvaltningen løser sine oppgaver på. Han stiller samtidig spørsmålet: Tør vi erstatte tusenvis av hoder i det offentlige med teknologi?

Bakgrunnen er boken «Landet som ble for rikt» av Martin Bech Holte, som har vært heftig debattert i det siste. Her hevder Holte at Norge må kutte i byråkrati og offentlig pengebruk tilsvarende 300–400 milliarder kroner. Vi har de siste 10-15 årene lent oss for mye på at staten har så mye penger at det har blitt en sovepute for effektivisering av offentlig sektor, sier han. Og legger til: Vi har feil folk til å lede etatene og at det er grunnen til at offentlig sektor vokser i omfang.

Effektivisering av offentlig sektor ved å kutte 300 - 400 milliarder kroner og å bytte ut etatslederne? Det høres ut som en Mikke Musk-strategi som nå herjer i korridorene i offentlig sektor i USA.

Jeg mistenker overhodet ikke at Frode Danielsen vil ha en slik strategi for offentlig sektor. Men jeg mistenker at andre tenker slik.

Arild Haraldsen

Cand. polit. (statsvitenskap). Mangeårig konsulent innen strategi, digitalisering og organisasjonsutvikling. Tidligere administrerende direktør Norstella, nå selvstendig næringsdrivende (Stratit). 

Det er derfor grunn til dypdykk i temaet «hvordan effektivisere offentlig sektor ved hjelp av teknologi». Problemet er ikke kostnadskutt i form av bemanningsreduksjon, men hvordan offentlig sektor kan bidra til produktivitetsøkning i samfunnet som sådan.

Produktivitetsproblemet i offentlig sektor

Jeg er enig i at offentlig sektors andel av brutto nasjonalprodukt, er for stor. Men hvorfor er det et problem?

Produktivitetsveksten er større i privat sektor enn i offentlig sektor. Det fører til at kostnads- og lønnsveksten i privat sektor overføres til offentlig sektor som samtidig ikke har samme mulighet til produktivitetsvekst ved hjelp av teknologi. Derfor blir det stadig dyrere å utvikle nye digitale tjenester i offentlig sektor.

Hvordan kan dette løses?

«Produktivitetsvekst» og «gevinster» har en annen betydning i offentlig enn i privat sektor. Det sier også Holte i sin bok: Det er av naturlige grunner vanskelig å kvantifisere gevinstene av effektivisering ved bruk av teknologi i offentlig sektor.

En disse «naturlige grunnene» er at kostnadskutt i form av redusert bemanning i mange sektorer rett og slett ikke er relevant. Både helse – og spesielt omsorg – er sektorer hvor kvaliteten uløselig er knyttet til arbeidskraften som settes inn. Utfordringen innen helsesektoren er mangelen på arbeidskraft, en mangel som delvis kan dekkes inn ved bruk av teknologi.

En annen grunn er digitaliseringsprosjekter som krever samarbeid mellom etater.

Frode Danielsen sier at det finnes solskinnshistorier i offentlig sektor hvor strategisk bruk av teknologi har automatisert tverrgående prosesser. Men transaksjonseffektivitet er ikke det samme som produktivitet. Verdien av disse solskinnshistoriene, er ikke effektivisering av tverrgående prosesser eller kostnadsreduksjoner i form av nedbemanning. Verdien er at de løser samfunnsutfordringer som den enkelte etat ikke kunne løst alene.

La meg ta et eksempel.

Eksempel: Samordnet aksjeeierregister

Dette er et prosjekt som nå er ute til høring.

Det begynte som et anmodningsvedtak fra Stortinget i 2014 om å etablere en offentlig åpen løsning om eierskapsinformasjon i løpet av 2015. Til tross for purringer, er dette fremdeles ikke løst.

En så først på muligheten for å bruke Skatteetatens aksjonærregister til dette formålet. Systemet var imidlertid fra tidlig 2000-tallet og modent for «modernisering». Registeret var samtidig et internt, men ikke åpent, system for håndtering av skatt. Sivilombudsmannen mente at dette registeret burde være åpent tilgjengelig, f.eks. via proff.no.

I 2022 kom en EU-dom som sa at full åpenhet om eierskapsopplysninger i slike registre ville innebære et for stort inngrep i personvernet.

Dermed konsentrerte det videre arbeid seg om å lage et register som dekket myndighetenes behov, til bl.a. kontroll og skattlegging, men at en senere skulle ta høyde for næringslivets behov for tilgang til samme informasjon for å kunne bekjempe bl.a. arbeidslivskriminalitet.

Men det var store utfordringer med å finne informasjon om hvem som eide fast eiendom og aksjer. Blant annet var eiendomssalg ofte aksjehandel.

Perspektivet flyttet seg derfor fra å være et internt skatteanliggende og spørsmål om modernisering, til et spørsmål om «hvem som eier hva i Norge». Informasjon om dette var imidlertid sammensatt og vanskelig tilgjengelig, var tildekket av komplekse eierstrukturer og mangelfull identifisering av utenlandske eiere. Dette var en felles utfordring for flere myndigheter.

I 2022 fikk Skatteetaten, Brønnøysundregistrene og Kartverket i oppdrag fra Finansdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet å kartlegge myndighetenes behov for å vite hvem som eier aksjer og eiendom i Norge. Konklusjonen var at myndighetene ikke hadde tilstrekkelig eierskapsinformasjon til å treffe relevante beslutninger verken om beskatning eller forebygging av arbeidslivskriminalitet. Se Skatteetaten,  Brønnøysundregistrene og Kartverket sine begrunnelser.

Men i en verden i kontinuerlig forandring, utvidet perspektivet seg i takt med de trusselvurderinger som PST, Etterretningstjenesten etc. ga om fremmede makters infiltrasjon i næringslivet og offentlig sektor gjennom kompliserte eierstrukturer.

Prosektet har derfor beveget seg fra å være flere isolerte problemstillinger hos ulike etater:

• Modernisering av aksjonærregisteret hos skatteetaten
• Et prosjekt for innhenting og sammenstilling av aksjonær- og eiendomsopplysning på tvers av sektorer til ulike formål
• Et verktøy for bekjemping av arbeidslivskriminalitet og utenlandsk infiltrasjon gjennom fordekte selskapsstrukturer.

Ytre og indre produktivitetseffekter

Hva forteller dette prosjektet oss?

Politikerne ønsket innsyn i hvem som eier hva i Norge. Utredningsoppgaven ble gitt til relevante etater. Utredningen viste at problemstillingen var mer sammensatt og komplekst enn en opprinnelig hadde trodd.

Fokus ble endret: Fra at bedre eierskapsinformasjon kunne øke skatteinntektene, til også å sikre at fremmede makter ikke kunne undergrave samfunnet gjennom kompliserte eierstrukturer. Fra et skattefokus til også ha et sikkerhetsfokus.

Dette ga seg utslag i hvordan en så på gevinster og produktivitet:

I følge konseptvalgsutredningen vil prosjektet ha liten betydning for skatteinngang til staten og tidsbesparelser for opplysningspliktige. Det vil heller ikke medføre kostnadsreduksjoner i form av nedbemanning, gevinsten vil være økt tillit til offentlige og redusert handlingsrom for kriminelle og fremmende makter.

«Produktivitetseffekten» av dette omfatter derfor i liten grad etatene selv, men samfunnet som helhet. Det har altså en ytre effekt som går langt ut over effekten på den enkelte etat.

Men den har også en indre effekt:

Prosessen viser at denne typen samarbeid fungerer som en fruktbar innfallsvinkel til å tenke alternativt rundt tjenesteproduksjon og problemløsning og at det synliggjør ulike dilemmaer ved offentlig styring. Det bidrar til nytenkning om nye styrings- og organisasjonsformer som kan fungere bedre enn de vi har i dag.

Oppsplitting i siloer, fragmentering av sakskompleks som burde vært sett i sammenheng og politiske ledere som står fjernt fra innbyggernes og næringslivets behov, er de mest sentrale utfordringene offentlig sektor har i dag.

Det politiske ønske kommer ovenfra fra politisk ledelse. Men den strategiske og praktiske løsning må komme nedenfra gjennom samarbeid mellom ulike etater.

De modige ledere som Frode Danielsen etterlyser i sitt innlegg, er derfor ikke de som ser digitalisering som middel til kostnadskutt, men de som ser hvordan etatsrollen kan utvikles til å løse samfunnsoppdrag som den enkelte etat ikke kan løse alene.