Hvordan kan Karianne Tung lykkes med sitt digitaliseringsoppdrag?

En Innbyggerundersøkelse som Direktoratet for økonomi og forvaltning (DFØ) har lagt frem, viser at tilliten til politikerne, institusjoner som Storting, regjering, og offentlig forvaltning, er synkende. Det største fallet er i tilliten til regjering og Storting. Noe av årsaken kan være at det tverrpolitiske samarbeidet om store reformer i forvaltningen, er i ferd med å forvitre.

Det presenterer i så fall en stor utfordring for digitaliseringsminister Karianne Tung. Oppgaven med å løse komplekse samfunnsutfordringer ved hjelp av digitalisering, forutsetter tverrpolitisk samarbeid.

Strategisk grep1: Et Nansen-program for digitalisering

Samarbeid på tvers av sektorer kommer ofte i konflikt med forvaltningens styrings- og ledelsesfilosofi. Dette tilspisses når lederrollen endres fra drift og utvikling, til kontinuerlig krisehåndtering. Det krever ikke bare andre typer lederegenskaper, men også at etatslederne må få ryggdekning i sin ledelsesfunksjon. Lederne i forvaltningen har i dag ikke stort nok handlingsrom til å løse utfordringer som går på tvers av sektorene.

Dette skyldes at forvaltningen i sin grunnstruktur er en driftsorganisasjon – den skal levere effektive tjenester innen sitt samfunnsoppdrag. Omstilling kommer i annen rekke. Dette berører tillitsforholdet mellom departement og etatsledere. Vi har i dag ikke kommet langt nok i å gi etatslederne tillit, eller at  departementene skal komme i førersetet for omstilling.

Kan dette endres? Digitaliseringsminister Karianne Tung fremholdt i mitt intervju med henne, at sektororganiseringen har tjent oss godt hittil. Det gir fokus, kompetanse og effektivitet i løsningen av problemer. Men det gir åpenbart ikke løsningen på de tverrsektorielle utfordringene. Noe av svaret, sier hun, er å bygge på trepartssamarbeidet for å få forankring og medvirkning i arbeidet «med å bygge Norge på nytt med digitalisering».

Men er dette nok til å møte de store samfunnsutfordringene? Åpenbart ikke.

Er svaret å etablere en «overbygning» - et direktorat med sterk politisk støtte som tar ansvaret for helheten? Ståle Langvik har skrevet en interessant kronikk om hvorfor Direktoratet for e-helse ble lagt ned. Han peker på manglende involvering av nøkkelaktører i helsevesenet, undervurdering av kompleksiteten i store offentlige it-prosjekter og valg av en arbeidsform som ikke passer for den desentraliserte helsefamilien i Norge, som hovedårsaker. Den traff kanskje på forankring oppover til statsråden, men bommet på medvirkning og forankring hos fagpersonell i sektoren. 

Nåværende strategi er ikke egnet til å møte de store samfunnsutfordringene. Den identifiserte «livshendelser» som bærende for forvaltningens digitalisering. Dette var et riktig og viktig tiltak fordi den motiverte til tverrsektorielt samarbeid. Men svakheten er at drivkraften i hovedsak ligger hos etatene med varierende ryggdekning fra respektive departementer. Det er også en svakhet at en ikke ser helheten i den verdikjeden som en «livshendelse» er. Private aktører blir ikke i tilstrekkelig grad trukket inn i det arbeidet. Det bidrar heller ikke til noen stor politisk oppmerksomhet, eller til noe statsrådene blir målt mot.

«Livshendelser» har et tverrsektorielt perspektiv, hvor gevinstene ofte kommer i en annen sektor enn i den sektoren der investeringene tas. Men viktigere er det at dette kan kreve at løsningene leveres på nye grenseflater til andre etater, som kan medføre flytting av ansvar og oppgaver – i en grad som kan kreve Stortingets tilslutning.

En tredje vei å gå, er å identifisere ett felles digitaliseringsprosjekt som binder opp samtlige sentrale sektorer med tilhørende statsråder. Prosjektet bør inneholde en dedikert finansieringsplan som binder Stortinget ut over 4-års perioden – altså et digitaliseringens Nansen-program.

En slik fellesfinansiering ut over flere år, bryter gjeldende prinsipp for finansiering. I dag kommer finansieringen først etter at prosjektene har vært gjennom kvalitetssikringsrunder (KS1 og KS2), mekanismer som er totalt uegnet for moderne digitaliseringsprosjekter. Argumentet for den type ordninger er at Stortinget ikke skal bindes opp til fremtidige bevilgninger.

Til forskjell fra nåværende strategi vil mitt forslag binde opp hele forvaltningsstrukturen i et felles prosjekt, ha forankring i regjeringen som et kollegium med felles ansvar for resultatet, og med bevilgningsmessig ryggdekning fra Stortinget.

Offentlig sektor skal ikke gjøre dette alene, men i samarbeid med private aktører. Men offentlig sektor har i dag et for begrenset perspektiv på sin egen digitalisering.

Strategisk grep 2: Flytte de digitale løsningene ut til brukernes egne digitale flater

Tradisjonelt har det offentlige ønsket å bygge komplette ende-til-ende løsninger med høyt ambisjonsnivå og kompleksitet. Digitaliseringsstrategien fra 2019 endret perspektivet fra en monolittisk til en tjenesteorientert tilnærming til digitaliseringen.

Men nå må perspektivet på ny endres. Fokus må ikke lenger være «nedstrøms digitalisering», altså digitalisering av et sluttprodukt tilgjengelig på etatenes egne hjemmesider, til «oppstrøms digitalisering», altså levering av resultatet på brukernes/kundens egne valgte og prefererte digitale flater. 

Noen eksempler på det finnes allerede: Digital selskapsetablering – brukergrensesnitt der brukeren er, flytter registreringsløsningen ut til der kundene er, i stedet for at kundene oppsøker Brønnøysundregistrenes egne digitale flater.

Flere eksempler kan nevnes: Inngåelse av juridiske kontrakter som skreddersyr testament, samboerkontrakt og fremtidsfullmakter, digitalt aksjonærregister eller det digitale aksjeselskap. Kan ikke en pasientorganisasjon ha bedre oversikt enn helsetjenesten over relevant tjenestetilbud på tvers av primær- og spesialisthelsetjenesten, og med verktøy for å tilby innbyggerne digitale tjenester?

Samarbeid med private aktører i den forstand at det involverer dem i selve utviklingen av løsningen, er ikke noe nytt. Daværende skattedirektør Bjarne Hope etablerte en styringsgruppe der både Regnskap Norge, Revisorforeningen, og NHO var med da Altinn ble «unnfanget». At etatslederne i Skatt, SSB og Brønnøysundregistrene alle dro i samme regning, var avgjørende for resultatet.

En må derfor endre perspektivet for digitalisering fra at det skal løse sektorens behov, til å løse samfunnets behov, og da må en samarbeide med private aktører. «Livshendelser» er en samfunnsutfordring som foregår på tvers av offentlige og private virksomheter og er ikke kun et problem for forvaltningen.

Digitalisering som produktivitetstiltak

Formålet med digitaliseringen er i dag å redusere kostnader.

Digitalisering er imidlertid en innsatsfaktor for økt produktivitet slik også arbeidskapital, og utgifter til innovasjons- og kompetanseutvikling, er det.

Målet med digitaliseringen må i stedet være å øke effektiviteten i innsatsfaktorene slik at de kan snu den negative utviklingen vi har i produktivitetsvekst. Den har sunket fra 3% i 2003 til 0,6% i 2023.

DFØs Veileder i samfunnsøkonomiske analyser anbefaler at etatene ikke bare ser på hvilke inntekter og utgifter et digitaliseringsprosjekt gir staten, men også hvilke nyttevirkninger og kostnadene har for samfunnet som helhet.

Men veilederen tar ikke høyde for å beregne produktivitetsveksten ved innføring av digitale løsninger. Som en rapport fra Menon om teknologi og produktivitet viser, skapes produktivitetsvekst gjennom aktørsamarbeid, når det er en tettere kobling mellom aktørene i en verdikjede eller økosystem.

(DFØ har i epost til meg sagt de skal se på hvordan produktivitetselementet kan tas inn i fremtidige versjoner av Veilederen).